人大财经委副主任尹中卿：个税改革应考虑抚养系数

??去年以来，中国经济出现了很多新名词、新动向。党的十九大提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。经济发展的目标要求更新。政府工作报告提出，打好“重大风险防范、精准脱贫和污染防治三大攻坚战”。风险如何防范成为经济界热议话题。个人所得税的改革更是吸引了舆论聚焦。年度预算的审查也在2018年出现了新的挑战。

??全国两会期间，全国人大代表、全国人大财政经济委员会副主任委员尹中卿接受南都记者专访。尹中卿表示，当务之急要建立适应高质量发展的指标评价体系，金融风险的防范目前正处于时间窗口，政策措施既要形成合力，又要防止过火。新预算法实施三年，下一步国有资本经营预算和政府性基金的预算应该更加透明，部门预算则应该要落实全口径横向到边的原则。

??谈增长6 ．5%左右揭秘制定增长目标背后争论

??南都：今年发展主要预期目标是国内生产总值（GDP）增长6.5%左右，在你看来，为什么是“6.5%左右”？

??尹中卿：怎么确定2018年的经济增长目标？讨论的时候，各方面主要有四种观点。第一种观点希望不要再提经济增长指标。第二种观点建议维持2017年提出的“6.5%左右”，实际上2017年提出时后面还有一句———“实际执行中争取更好结果”，当时还是希望能够比6 ．5%高。第三种观点建议比照2016年的“6.5%-7%之间”，让增速低的地方不着急，增速高的地方也不要太快。第四种观点，还有人提出来中国经济已经触底，2018年应该反弹了，中国还应该有一二十年的高速增长，应该提“7%以上”。

??最后，中央还是主张维持2017年提法“6.5%左右”，但是不再讲要争取更好结果。中国已经不具备高增长的条件了，我们的需求结构变化，消费升级，劳动年龄人口减少，金融风险积累、资源环境压力等客观条件制约了潜在增长率。我们不是不能达到7%的增速，但是勉强达到可能会积累更多矛盾，不利于推进供给侧结构性改革，不利于风险防范和化解。

??我们不应该再继续追求高增长。党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。继续刻意追求高增长带来的后果可能是加剧不平衡不充分的矛盾。

??我们也没有必要追求高速增长。到2020年全面建成小康社会，关键不是解决有没有的问题和多少的问题，而是解决好不好的问题，要把各方面的注意力集中到追求发展的质量上。

??谈高质量发展需要改革指标体系的指挥棒

??南都：由高速增长阶段转向高质量发展阶段，中国经济应该注意什么？

??尹中卿：第一，构筑推动经济高质量发展的体制机制，这要通过体制改革来完成，涉及财政体制、金融体制、投融资体制、外经贸体制、科技教育体制、生态资源环境体制、社会保障体制等，这是一个更长时间内将一直进行的工作。

??第二，要形成促进高质量发展的政策体系，就从现在做起，包括财政、金融、产业、对外开放、科技、社会保障、环境保护政策等等。

??第三，要建立体现高质量发展的指标体系。高质量发展和原来的发展有什么区别？那就看指标体系一样不一样。

??第四，要建立有利于促进高质量发展的统计体系。

??第五，要形成有利于促进高质量发展的绩效评价体系和政绩考核体系。这是一个整体的系统。

??南都：我们现在的发展指标体系是怎么样的？

??尹中卿：长期以来，我们是以GDP作为最主要的增长指标。以GDP为核 心的国民经济核算体系在产生之后，就受到很多专家学者的批评。早在1972年，罗马俱乐部就提出，GDP没有包含所有的创造力，比如家庭妇女的劳动。最近这些年，国内也有人认为，GDP不能涵盖新经济。

??全国人大代表每年审查年度国民经济和社会发展计划报告。2017年一共提出65项发展指标，其中约束性指标19个，预期性指标46个。19个约束性指标中，我们完成16项，有3项没有完成，分别是：非化石能源占一次能源比重、地级及以上城市空气质量优良天数比例、地表水达到或好于三类水的比例。

??在46项预期性指标中，44项完成得比较好，有两项低于预期目标。一项是全社会固定资产投资，计划是增长10 ．5%，实际增长是8.2%，扣除价格因素之后大致在7%左右。第二项是服务进出口额，计划是增长9 ．5%左右，实际完成是6.8%。

??此外还有3项预期性指标完成情况与预期值有差别。一项是为残疾人服务设施数计划是4033个，实际完成3877个，差距不是太大。境外直接投资（计划1700亿美元，完成了1200亿美元）和广义货币供应量（M2）增长率（计划是12%，实际完成8.2%），这两项低了或许是好事儿。

??南都：2018年的国民经济和社会发展计划是否修改了发展指标？

??尹中卿：在讨论2018年的发展指标安排上出现过争论。在2018年的计划草案中，“全社会固定资产投资”取消了，理由是现在不追求投资了，但很多专家学者的意见是不要删去。

??我们衡量整个经济增长，从需求侧看就是投资、消费、进出口三驾马车，如果计划大表里把投资这项取消了，之后所有分析工作都会受影响。我认为，优化结构、提高效益，不是不要投资，任何国家即使高度发达，也还是要有一定数量的投资。

??2018年的计划草案大表去掉了“全社会固定资产投资”指标，新增了“调查失业率”指标，还是65项指标，其中还有六项指标从数字要求改成了文字表述，分别是：服务进出口额、外商直接投资、境外直接投资、广义货币供应量增长率、社会融资规模存量、围填海总量。

??还有一个争论是在“城镇新增就业人口”的预期性指标上。我们连续多年每年都完成1000万以上的城镇新增就业人口，但前些年有关部委一直坚持计划定在900万，即使上年度完成了1200万，提出的计划指标还是900万，近几年在全国人大财经委的一再要求下，计划指标改到1000万，去年在李克强总理的坚决要求下，改到了新增城镇就业人口1100万。实际上，我们连续几年都完成了1300万以上的城镇新增就业人口，所以我们最近主张2018年目标设定为1200万。因为每年的退休人数都超过700多万，2018年仅高校毕业生就有820多万人。我认为，对于完成比较好的指标应该要适当加码，对于完成比较勉强的要加强力度，不能说哪个指标完成不好，就不提了。

??南都：应该如何形成有利于体现高质量发展的指标体系？

??尹中卿：2018年是“十三五”规划第三年，按照监督法规定要进行中期评估。年内国家发改委要向全国人大常委会做“十三五”规划中期评估的报告。我觉得这是一个机会，在中期评估过程中，结合我国由高速增长阶段转向高质量发展阶段转变，要对发展指标评价体系重新评估。

??怎么调整现有指标？我认为首先要增加反映经济运行质量的指标，包括已经增加的城镇调查失业率，还应该增加政府债务率。现在我们不考核政府借债的情况，只看地方建设了什么项目，这种情况谁不去借债呢？还应该加入基尼系数、恩格尔系数等反映居民收入差距的指标。这两年我国的基尼系数又比2015年的数字上升了一些。

??第二要抓紧建立贯彻新发展理念的指标，比如自然资源和资产负债表，一个地方自然资源用的怎么样？资产负债情况怎么样？收入的中位数反映了分配差距，还有城乡居民收入倍差率。

??第三要基于高质量发展阶段的新要求新特点形成高质量发展指数。我们这次提出来能否把全要素生产率作为一个发展计划指标列入。有关部门认为现在条件还不成熟。全要素生产率包括人口红利、人口受教育程度、劳动生产率、土地利用效率、资本利润率等等。

??我认为，指标体系是一根指挥棒，建立起来之后，大家才知道如何做好高质量发展，地方才能有抓手积极落实。

??谈地方债隐性举债加剧地方政府债务风险

??南都：《政府工作报告》提到要坚决打好“三大攻坚战”，分别是重大风险防范、精准脱贫和污染防治。怎么理解重大风险防范？

??尹中卿：我认为现在其实有多个风险，比如地方债务、房地产、社会保障尤其是养老金支付的风险，这些风险最终都会集中到金融风险上。比如房地产风险，土地拍卖要用到贷款，房地产开发、建造、安装、居民购买商品房都用到贷款。目前一二线城市房地产泡沫化，三四线城市又存在高库存，房地产风险解决不好最终也会转化为金融风险。

??南都：如何看待当前地方债的风险？

??尹中卿：政府债务是构成全社会宏观债务的重要组成部分。1997年亚洲金融危机和2008年国际金融危机之后，各级政府开始实施积极的财政政策，中央积极的财政政策体现为财政赤字率，大致达到了14万亿元。在2015年预算法实施之后，当年8月，时任财政部长也向全国人大常委会做了地方政府债务的报告，截至2014年底，中央认定的地方政府债务是15.4万亿元，要用3年时间置换，截至2017年底已经置换了10万亿元；还有3万多亿元等待置换。

??置换不等于这个债就没有了，只是债期延期了，降低了地方政府债务利息。今年有一些债务又要到期了。三年来，按照新预算法要求，又发行了一般债券和专项债券，加在一起地方债务大致接近16万亿元。目前，中央政府和地方政府合乎预算法的债务29 ．8万亿元，负债率大约41%，低于欧盟60%的标准。

??然而，新预算法实施之后，又出现了隐性举债和变相举债的问题，许多地方以各种形式绕开预算法规定，通过地方国有企业特别是融资平台公司、政府投资基金、PPP、政府购买服务、固化收益、兜底回购、明补暗债等形式隐性举债和变相举债。有多少？官方还没有完全的统计，据测算超过20万亿元。有的专家估计超过30万亿元，如果加上这些隐性债务，政府债务率就远远超过60%了。

??南都：中国的企业债务率也很高，是不是有很大风险？

??尹中卿：我国经济的一个特点是间接融资，资本市场还不是很发达，直接股权融资还比较少，很多企业不是通过发行股票去融资，大部分靠银行贷款，有的企业银行贷不到，就找其他贷款渠道，这就造成企业杠杆率高出很多国家，很多国有企业都是70%-80%的负债率，我们的非金融企业杠杆率大致超过160%，金融企业杠杆率也很高。

??居民部门杠杆率也比较高，有人估计我国居民部门杠杆率接近60%。尤其是这一轮房地产价格上升之后，银行贷款40 %以上都进入了住房按揭贷款，甚至一些消费贷也进入到住房贷款中。这就导致一个现象，从中央政府到地方政府，从金融企业到非金融企业，特别是国有企业、最后再到居民部门，整个社会的杠杆率都很高，有人估计全社会宏观杠杆率目前已经高达260%以上，这就是金融风险的一个爆发点。

??谈风险防范既要形成合力，又要避免政策过多交叉共振

??南都：债务率比较高，流动性风险也就随之而来？

??尹中卿：除了杠杆率之外，中国的货币流动性更是一种风险，并且流动性的问题更加严重。可以从三个层面看，第一个是广义货币供应量（M2）的增长率。除了2017年M 2增长率8 ．2%之外，此前20年几乎所有年份都超过10%，其中2009年甚至达到了27%。1997年我们的广义货币只有9万亿，到2007年40万亿，到了2017年广义货币已经达到167万亿。

??第二个数字是新增人民币贷款。1997年人民币贷款余额只有7万亿，到2007年达到26万亿，2017年，新增人民币贷款是120万亿，这还不包括外币贷款。2018年1月份一个月又新增人民币贷款2.9万亿。

??第三个是社会融资规模。2002年，社会融资规模是2万亿，2010年是14万亿，现在已经达到了175万亿。2018年1月份社会融资规模又增加了3万多亿。

??这三个一百多万亿就像是悬在我们头顶上的“人工天河”，因为这些都是我们自己弄出来的，哪天漏水了，大家都会被淹。流动性的风险还是很大。

??南都：还有哪些风险是我们要防范的？

??尹中卿：比如说不良资产风险和类金融风险。不良资产包括不良贷款规模和不良率，都有较大幅度上升。类金融首先就是互联网金融，P2P、比特币、现金贷、互联互保。

??总之，风险面很广，但是风险集中点在金融。我个人认为，金融风险是最大的风险，而且金融风险的影响造成的后果也是最恶劣的，防范金融风险是重中之重。

??特别是我们经济增速下行，同时在进行三去一降一补、僵尸企业出清、房地产调控，上面这些风险不释放，也可能会爆发一些局部风险，而且有的风险是长期病灶，隐藏很深，一有风吹草动转瞬之间就可能爆发出来。我认为，我们现在正处于一个很重要的防范金融风险的时间窗口，必须冷静面对，积极稳妥处置，赢得主动。

??南都：应该如何防范这些风险？

??尹中卿：金融风险这些问题是长期积累的，不是说我们过去没有防范，过去多少年不停地有人在提，但是处理这个问题确实比较难，要注意拿捏分寸，松紧适度，精准施策，处理好去杠杆、把住货币闸门，与防止短期流动性风险的关系，避免在防风险的时候又过火了。本来风险还是隐藏状态，一防反而爆发出来了。

??中国过去在经济发展中出现的最大问题就是一放就活，一活就乱，一乱就管，一管就死，有一个恶性循环。中国一鼓励金融创新，各部门都开始争先恐后鼓励创新，问题来了之后又要强调监管，大家都争先恐后去监管，这就有一个放大效应。能够形成合力，这是中国优势，但也是中国可能出问题的地方。在这次金融风险防范中，要避免这种体制性问题，要避免各个部门同时同步拿出同样过硬的措施，产生政策组合叠加效应。各个部门既要形成合力，又要避免政策过多交叉，产生共振。老话说，“得病如山倒，祛病如抽丝”。如果拿出得病的那个势头去治病，虚弱的身体肯定好不了。

??谈预算管理预算法实施条例迟滞三年，应尽快出台

??南都：新预算法实施已经三年，法律执行情况怎么样？

??尹中卿：2014年8月全国人大常委会通过新的预算法，对于建立现代预算制度奠定了法制框架。目前一个最大的缺憾是预算法实施条例还没有完成修改。1994年预算法出台之后，1995年预算法实施条例就出台了，但是2014年新预算法修改至今已经三年，实施条例还没有修改出台。

??预算法实施条例对于各级政府怎么贯彻预算法要细化措施。如果没有实施条例，各级政府就会缺乏对落实预算法的具体遵循。

??南都：预算实际执行的情况怎么样？

??尹中卿：2017年预算执行情况还是比较好的，主要问题是执行中调整太多、变动太大。从主观上找原因，根本在于预算编制还不太科学，特别是代编预算太多，包括中央代地方编制预算，财政部门代其他部门编制预算。代编预算会导致预算执行不严格，执行中就会出现预算的频繁调整。

??我比较担心这个问题。2018年这个问题可能就会更加严重，因为今年要进行机构改革，可能涉及一半以上的机构。现在的部门预算还是按照原来的部门来编制的，在实际中到底怎么来执行，需要研究。预算的调整恐怕是必然的，这对2018年的预算执行工作提出了新的挑战。

??预算一经全国人大批准，任何人不能改，如果需要修改，也必须经过法定程序来改。调整部门预算，根据法定程序，要报请全国人大常委会批准，依法调整。

??南都：在审查预算草案中，你觉得还有什么缺陷？

??尹中卿：有几个缺陷需要在今后改革。首先是要扩大部门预算的范围，连续三年只有96个部门预算接受代表审查，但是中央部门共有140多个。除了国家保密法规定的之外，还有一些部门没有纳入预算，大致占整个预算资金的一半。我认为在机构改革完成后，制定2019年预算的时候，应该进一步扩大部门预算，能够做到全口径。全口径预算首先就是要横向到边。

??第二个问题是国有资本经营预算，国有资本收益是根据上一年国有企业的利润来提取的。2018年的国有资本经营预算收入是根据2017年度国有企业的利润来提取的。国有资本经营预算一共纳入了国有企业846家，其实现的利润净增长将近20%，这也反映了去年经济形势很好，但是安排的预算收入只增长4 ．4%。我们很多国有企业还是不交利润的。党的十八届三中全会提出，到2020年，国有企业上缴的利润比例要达到30%，现在只有百分之十几。我认为要进一步增加国有企业利润上缴的比例，也要扩大范围，很多金融企业和部委管理的国有企业还没有纳入。

??另一方面，国有企业上缴的收入，应该把更多部分调入一般公共预算，不能国有企业的收入拿过来，又给国有企业拿去用。此外，国有企业资本经营预算收入还要拿出一部分充实社会保险基金。

??第三，地方政府债务从预算上到底怎么管理？我认为要全口径债务都要纳入预算管理，现在只有一般债券和专项债券纳入还不够，这只占政府债务很少一部分。

??第四方面的问题是政府投资基金。现在有17支中央财政出资的投资基金，今年政府还要发起京津冀协同发展基金，战略性新兴产业发展基金和国家融资担保基金三支政府性基金，这也是财政出钱。但现在很多政府投资基金实际上是在银行账户上睡大觉，这是一个很大的浪费。财政资金已经很紧张了，在预算中代表也查找不到，无法审查。我认为设立投资基金要慎重，设立之后要很好的运用，而且要把运用的情况列入预算中，接受各级人大的监督。

??谈个税改革要加强人大立法的主导权

??南都：对于个人所得税的改革，你有何建议？

??尹中卿：个人所得税的定位是收入再分配的一种手段，不是仅仅增加国家收入，从这个角度上说，个人所得税的设计不应该是广税率。对个人所得税的改革，大家关注免征额（也就是起征点）。每次提高一点点，社会上都要闹腾多少年，从800元到1500元，再到3500元，这其中的过程十分艰难。

??个人所得税的问题还在于它现在已经变成“工薪税”，个人所得税的主要纳税人变成了工薪阶层，是在正规、甚至是体制内的单位就业的劳动者。它的漏洞太多，在非正规单位就业的人很多收入不体现在工资条上，就避开了个人所得税。比如说个体工商户，我们现在的市场主体已经达到大致9000万户，70%都是最近五年内新增加的。这些自雇型企业很多工资就开3500元，其他收入靠发票报销。

??每个劳动者的负担系数不同，有的结婚了，有的未婚，有的有一个孩子，有的有两个孩子，有的不需要照顾老人，有的要赡养4个老人，孩子上不上学也不一样，个人所得税的改革应该考虑到抚养系数，甚至有人提出要考虑到住房需求，如果一个人没有自住房，需要买房首付，是不是也可以抵扣一部分，这确实需要研究，应该让个税的抵扣标准和范围更加公平。公平才是税收存在的生命力。

??南都：个税改革要走什么样的流程？

??尹中卿：实际上个人所得税法的修订，还是由财政部起草，然后以国务院的名义报全国人大常委会来审议。财政部如果不送出来，现在全国人大恐怕也是巧妇难为无米之炊。

??为什么要加强人大的立法主导权，首先就是要解决“等米下锅”的问题，确立人大在立法项目上的主导权。其次，谁写第一稿十分重要，有的时候，后面想修改法律条款非常难，甚至有时候都没有看见就溜过去了，最后导致法律互相打架或者固定了部门利益。要把人大的立法主导权真正落实下来，还有很长的路要走。